Nuove sfide per istituzioni europee e amministrazioni nazionali
Ringrazio l’on. Giordano per l’invito alla Presentazione del Rapporto Annuale della Corte dei Conti Europea sull’esercizio finanziaro 2022 e per l’organizzazione di questa stimolante occasione di confronto su un tema – la corretta gestione e l’efficiente impiego dei fondi europei – rispetto al quale l’attenzione, oggi, deve essere massima da parte di tutti gli attori coinvolti.
E questo per una pluralità di motivi: l’ammontare, senza precedenti, delle risorse stanziate dall’UE; le caratteristiche, peculiari, dei nuovi strumenti di finanziamento, che vanno a sommarsi a quelli “tradizionali”; il susseguirsi di congiunture economiche difficili, con conseguenti difficoltà per i bilanci pubblici, ma soprattutto le famiglie e le imprese. Tutto ciò impone di assicurare che i fondi siano impiegati appieno e per realizzare gli obiettivi prefissati, e che siano protetti anche dai tentativi di infiltrazione delle organizzazioni criminali.
Nell’affrontare queste sfide, uno dei principali punti di riferimento è certamente il lavoro della Corte dei conti europea, in particolare la relazione annuale che il Presidente Russo ci ha così esaurientemente illustrato.
2. Il ruolo della Commissione CONT e i suoi rapporti con la Corte dei conti europea.
Ciò è vero soprattutto per la Commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo (Commissione CONT), di cui sono vice-Presidente dall’inizio della legislatura in corso, e in cui ho lavorato anche nella precedente.
Tra le principali attribuzioni della Commissione CONT rientra, oltre alla tutela degli interessi finanziari dell’UE, il controllo sull’esecuzione del bilancio dell’UE, che si esercita tramite la procedura di discarico, il cui oggetto è il modo in cui la Commissione (e le altre istituzioni e gli altri organi dell’UE) ha svolto il proprio compito di esecuzione del bilancio, e la cui finalità consiste nell’assicurare il rispetto dei requisiti giuridici e dei principi di sana gestione finanziaria (economicità, efficienza ed effettività). Con il discarico si esercita quindi un controllo democratico su come il bilancio viene concretamente impiegato, a garanzia di trasparenza e responsabilità.
Di qui lo strettissimo rapporto fra Commissione CONT e Corte dei conti europea, i cui audit e controlli costituiscono, sotto il profilo procedurale e sostanziale, la base delle decisioni sul discarico.
Proprio in Commissione CONT, lo scorso 5 ottobre, all’indomani della sua pubblicazione, la Relazione annuale oggetto dell’odierno convegno è stata perciò presentata dal Presidente della Corte, il Dott. Tony Murphy. E, come anche l’esposizione del Presidente Russo ha ora ben messo in luce, molteplici sono le sfide che ne sono emerse, tanto per le istituzioni europee quanto le amministrazioni nazionali.
Alcune di queste sfide sono nuove, legate alle peculiarità del momento e/o degli strumenti di finanziamento; altre possono considerarsi maggiormente note, anche se nel contesto attuale assumono un carattere di maggiore urgenza, e quindi, ugualmente di novità.
3.1. Principali sfide “note” emergenti dalla Relazione annuale 2022 dell’ECA. a) La semplificazione delle procedure.
Prendendo le mosse dalle sfide più note – e assumendo la prospettiva delle istituzioni europee che credo più mi competa – un dato che immediatamente richiama l’attenzione è quello relativo al livello di errore, rilevante e in aumento rispetto al 2021[1], con conseguente giudizio negativo sulla spesa a titolo del bilancio dell’UE.
Errore non significa frode, bensì irregolarità. E il rischio di irregolarità è direttamente proporzionale alla complessità delle regole che disciplinano i diversi settori di spesa e le diverse modalità di pagamento. Risulta così più elevato nel settore della Coesione[2], che vale oltre il 40% delle spese del 2022, e che è caratterizzato appunto da una notevole complessità della relativa disciplina.
Di qui l’esigenza di una semplificazione delle procedure, perché la complessità delle norme sui fondi UE, e le frequenti modifiche dei regolamenti tra i periodi di programmazione, possono generare incertezze giuridiche o problemi di conformità, con incremento del livello di errori.
Senza sovrapporre piani distinti, anche la 34ma Relazione annuale sulla protezione degli interessi finanziari dell’Unione europea e la lotta alla frode (cosiddetta Relazione PIF), indica che nel quinquennio 2018-2022 numero e ammontare delle irregolarità non fraudolente sono aumentati.
Un’ulteriore conferma della necessità, anzitutto per il legislatore europeo – come riconosciuto anche dal Commissario UE per il bilancio e l’amministrazione Hahn – di snellire procedure e adempimenti, per alleggerire gli oneri burocratici a carico dei beneficiari dei contributi, in particolare le PMI. A tal fine si è ipotizzato di fare più ricorso ai pagamenti forfettari[3], e alla semplificazione della rendicontazione delle spese. All’alleggerimento degli oneri per i privati percettori dei fondi, però, va affiancato il mantenimento di controlli efficaci.
3.2. (segue) b) Il miglioramento degli audit e dei controlli realizzati dalle autorità nazionali.
La seconda sfida “nota” riguarda, appunto, i controlli. La Corte dei conti europea, per il 2022, ha individuato un numero di irregolarità nettamente superiore a quello indicato dalle autorità nazionali e dalla stessa Commissione.
Con specifico riguardo alla politica di coesione, già la Relazione annuale dell’ECA sull’esercizio 2021 giudicava i controlli non ancora sufficienti a controbilanciare l’elevato rischio di errore, e le verifiche da parte delle autorità di gestione ancora parzialmente inefficaci nel prevenire o individuare irregolarità nelle spese dichiarate. Anche le relazioni precedenti indicavano che in diversi casi un utilizzo corretto delle informazioni a disposizione delle autorità nazionali avrebbe invece consentito a queste ultime di prevenire, individuare o correggere gli errori prima di presentare la spesa alla Commissione.
Vi è quindi la necessità di accrescere l’affidabilità degli audit e dei controlli realizzati dalle autorità nazionali, a cominciare dalle autorità di gestione e dagli organismi pagatori. Esigenza maggiormente avvertita nel settore della gestione concorrente, che copre circa il 70% dei programmi dell’UE, inclusi i Fondi Strutturali (FESR, FES e Fondo Coesione).
A tale riguardo, proprio tre giorni fa, la Plenaria del Parlamento europeo ha adottato, quasi all’unanimità, una relazione che abbiamo elaborato in Commissione CONT – Relatrice la nostra Presidente, l’on. Monika Hohlmeier – che contiene una serie di raccomandazioni in questa direzione[4].
Alla Commissione si domanda di: adoperarsi per omologare il modello di audit in tutti gli Stati membri, per garantire un’interpretazione e un’attuazione uniformi; continuare a semplificare norme e requisiti dei fondi e programmi UE, garantendo al tempo stesso l’equilibrio con gli audit e i controlli necessari; individuare modalità sempre più adeguate ed efficaci per assistere gli Stati membri nell’attuazione dei fondi dell’UE; facilitare gli scambi delle migliori pratiche tra Stati membri e autorità di audit e di controllo nazionali.
Agli Stati membri, poi, si raccomanda di: assegnare risorse adeguate al monitoraggio e all’audit della spesa dell’UE; rafforzare la capacità tecnica del personale delle autorità di audit; attuare le raccomandazioni della Corte dei conti europea (invito, quest’ultimo, rivolto ovviamente anche alla Commissione); tenere conto, nell’attuazione dei programmi dell’UE, delle esigenze e dell’esperienza degli enti regionali e locali.
Anche sulla base delle risultanze e delle conclusioni di una recente analisi dell’ECA[5], la relazione sottolinea infine l’importanza della digitalizzazione del lavoro amministrativo, a livello nazionale ed europeo, per migliorare la gestione, il controllo e l’audit dei fondi UE, prevenire le irregolarità e ridurre la burocrazia.
4.1. Principali sfide “nuove”. a) La peculiare congiuntura attuale.
Venendo alle sfide più propriamente nuove, e cominciando da quelle più direttamente connesse alle contingenze dell’attuale congiuntura, credo che particolare attenzione meritino una serie di dati: l’aumento notevole degli oneri finanziari per il debito dell’UE; l’incremento dei rischi finanziari per i futuri bilanci dell’Unione derivanti dalla guerra in Ucraina; l’incidenza negativa degli elevati tassi di inflazione sul bilancio; soprattutto, il rischio che gli Stati membri perdano finanziamenti, dovendo attuare contemporaneamente più strumenti.
Per accelerare l’utilizzo dei fondi a gestione concorrente, la Commissione è quindi chiamata ad aiutare gli Stati membri ad aumentare la rapidità di assorbimento dei fondi europei, e a ridurre gli oneri amministrativi superflui, semplificare le gare d’appalto e fornire informazioni più mirate, agevolando così l’accesso delle PMI e dei lavoratori autonomi ai finanziamenti.
Occorre inoltre adottare misure adeguate per mitigare i rischi derivanti dal prolungarsi di tassi di inflazione elevati – pur se attualmente l’inflazione sembra diminuire – e i rischi di esposizione del bilancio.
4.2.b) Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF).
Quanto alle sfide nuove legate alle peculiarità e novità degli strumenti di finanziamento, il discorso non può che incentrarsi sul dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF), che rappresenta un’opportunità di crescita e sviluppo straordinaria per gli Stati membri e per l’UE nel suo insieme, che va quindi sfruttata al meglio.
Le caratteristiche dell’RRF si riflettono anche sul controllo della sua gestione che, in sede di discarico della Commissione, spetta al Parlamento europeo. Da questo punto di vista, la prima sfida è assicurare la trasparenza nell’impiego dei fondi: la Commissione CONT aveva sottolineato la necessità (riflessa ora nell’art. 22 del regolamento istitutivo) di raccogliere informazioni complete sui destinatari finali dei fondi a fini di audit e controllo. A tal proposito, in sede di discarico della Commissione per l’anno 2021, abbiamo purtroppo dovuto constatare una carenza di informazioni sulla tutela degli interessi finanziari dell’UE in sede di erogazione dei pagamenti[6].
Le verifiche ex post da parte degli Stati membri sui destinatari finali sono essenziali anche ad assicurare il rispetto del divieto di doppio finanziamento, così come l’introduzione, più volte richiesta dal Parlamento europeo, di un sistema integrato unico di informazione e monitoraggio a livello europeo che garantisca l’interoperabilità tra i sistemi dell’Unione e nazionali.
Forse ancora più delicata è poi la sfida consistente nell’assicurare l’efficace impiego dei fondi dell’RRF, date le peculiarità che connotano la valutazione del «soddisfacente raggiungimento» di targets e milestones. A tal fine, il Parlamento europeo ha chiesto all’ECA di elaborare una metodologia efficace per la verifica a campione della valutazione della Commissione circa il raggiungimento di traguardi e obiettivi[7]. E ritengo, anche a seguito dell’incontro annuale che si è svolto tra la Commissione CONT e la Corte dei conti a Lussemburgo lo scorso ottobre, che l’ECA si stia adeguatamente attrezzando in tale direzione.
Dall’altro lato, la Commissione è chiamata a chiarire sempre più la propria metodologia di valutazione di traguardi e obiettivi, rendendola il più oggettiva possibile[8]; e a realizzare un quadro affidabile ex ante ed ex post per verificare se tutti i traguardi e gli obiettivi siano effettivamente attuati e documentati[9].
5. Conclusioni.
La panoramica che ho cercato di tracciare, privilegiando ovviamente il punto di vista del Parlamento europeo, indica come molte siano le sfide che tutti insieme, secondo quello spirito di leale collaborazione a tutti i livelli che deve informare i rapporti tra istituzioni europee e autorità nazionali, siamo chiamati ad affrontare. Sfide tutte che si riducono, in definitiva, ad un unico grande obiettivo: spendere i fondi europei nel pieno rispetto delle regole e della legalità, secondo i tempi stabiliti, e soprattutto per realizzare gli scopi per cui i fondi sono stati stanziati, nell’interesse dei cittadini europei.
La valutazione della performance, che attiene a quest’ultimo aspetto, è certamente complessa. Ma è necessaria. Come il Presidente Russo ha fatto per la Corte dei conti europea, ritengo di poter affermare anch’io, da parte della Commissione CONT, la piena consapevolezza di questa sfida, e l’impegno costante nell’affrontarla.
[1] 4,2%, contro il 3,0%.
[2] 6,4%, contro il 4,2% di tasso di errore generale.
[3] In questo senso si è espressa la Presidente Hohlmeier nella riunione del 5 ottobre u.s.
[4] Risoluzione del Parlamento europeo del 21 novembre 2023 sulle possibilità per accrescere l’affidabilità degli audit e dei controlli realizzati dalle autorità nazionali nel quadro della gestione concorrente.
[5] Analisi 04/2023: Digitalizzazione della gestione dei fondi dell’UE.
[6] Risoluzione del Parlamento europeo del 10 maggio 2023 recante le osservazioni che costituiscono parte integrante delle decisioni sul discarico per l’esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2021, sezione III – Commissione e agenzie esecutive, § 172.
[7] Ivi, § 204.
[8] Ivi, § 2
